反壟斷法出臺 中國明確競爭政策為國家政策

　　8月30日閉幕的十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了《反壟斷法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《就業(yè)促進法》、《動物防疫法》(修訂)和《城市房地產(chǎn)管理法》修正案五部法案。 
　　其中，被譽為"經(jīng)濟憲法"的反壟斷法*受關(guān)注。 
　　專家們分析說，這是一部綜合反映中國競爭政策的法律。它意味著中國開始真正強調(diào)競爭政策的重要性，把它作為和金融政策、財政政策、貿(mào)易政策等一樣的國家政策支柱，這是市場化走向完善的重要標志。 
　　雖然這部法律還具有"階段性"，但和當前中國市場經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)。特定的發(fā)展階段決定，反壟斷法的任務(wù)不僅僅是維護競爭，還要"創(chuàng)造"競爭--限制公權(quán)力侵蝕市場機制、擴展競爭機制作用的發(fā)揮。 
　　反壟斷法的頒行將會增強企業(yè)對市場競爭規(guī)則的承載能力、增強消費者對競爭文化的認知，增強政府對市場經(jīng)濟規(guī)律的框架性、理念性理解。未來，隨著市場經(jīng)濟的完善和體制改革的深入，反壟斷法也要不斷完善，*終有望成為真正的"企業(yè)自由大憲章"。 
　　*后時刻三大修改 
　　*終出臺的反壟斷法共八章五十七條，對壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中和濫用行政權(quán)力排除限制競爭進行了規(guī)制，將于明年8月1日開始實施。 
　　正式通過的法律和三審稿相比又做了幾處重要改動。 
　　首先是針對*近受到廣泛議論的行業(yè)協(xié)會。草案三審稿規(guī)定，行業(yè)協(xié)會等組織實施的排除、限制競爭的行為，適用本法。對此有常委在審議時提出，這個規(guī)定還不夠清楚，建議明確提出，禁止行業(yè)協(xié)會組織本行業(yè)的經(jīng)營者從事串通漲價等本法所禁止的壟斷行為，并且增加有關(guān)法律責任的規(guī)定。 
　　這些意見被采納，*后在草案"壟斷協(xié)議"一章中增加規(guī)定："行業(yè)協(xié)會不得組織本行業(yè)的經(jīng)營者從事本章禁止的壟斷行為。"并在"法律責任"一章中增加規(guī)定："行業(yè)協(xié)會違反本法規(guī)定，組織本行業(yè)的經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以處五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，社會團體登記管理機關(guān)可以依法撤銷登記。" 
　　另外兩處改動是有關(guān)行政壟斷的。首先是對行政壟斷增加了"兜底條款"，其次在法律責任追求方面，增加了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)提出處理建議的權(quán)力。 
　　草案三審稿規(guī)定，行政機關(guān)和被授權(quán)的公共組織，不得濫用行政權(quán)力，實施四種行為：(一)對外地商品設(shè)定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，或者規(guī)定歧視性價格；(二)對外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗標準，或者對外地商品采取重復(fù)檢驗、重復(fù)認證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進入本地市場；(三)采取專門針對外地商品的行政許可，限制外地商品進入本地市場；(四)設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進入或者本地商品運出。審議時有常委提出，有的行政機關(guān)和被授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，搞地區(qū)封鎖，所實施的行為不只是所列舉的這四種行為。*后法律增加了一個兜底條款，不得實施"妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為"。 
　　而在對行政壟斷的法律責任追究上，在"由上級機關(guān)責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分"的基礎(chǔ)上，增加"反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議" 的規(guī)定。 
　　法律實施中的挑戰(zhàn) 
　　有關(guān)行政壟斷的爭議一直貫穿立法的始終。 
　　在這次審議當中，全國人大常委會委員曾憲梓就表示，長期以來的傳統(tǒng)形成了在市場體制中引入行政管理的做法，行政壟斷造成不平等競爭和社會資源的極大浪費。因此，不反行政壟斷，也無法反經(jīng)濟壟斷。他建議對禁止濫用行政權(quán)力的規(guī)定深一點、細一點，不要太籠統(tǒng)，在目前行政權(quán)力處于強勢的情況下，過于原則的規(guī)定無法執(zhí)行。 
　　福建省人大常委會副主任、民建福建省委主任委員林強也認為，行政壟斷的法律責任方面略顯不足。由上級機關(guān)責令改正的規(guī)定排除了反壟斷執(zhí)法機關(guān)對此的管轄權(quán)。由于各種利益關(guān)系，上級部門在下級部門與其他的地方企業(yè)發(fā)生爭議時，很難保持中立。上級機關(guān)很難打破各種行政壟斷。 
　　而反壟斷法起草專家組成員、對外經(jīng)貿(mào)大學教授黃勇認為，除了上級主管部門以外，起碼應(yīng)該賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對行政壟斷的管轄權(quán)和告誡權(quán)，可以界定它的行為是否違法，可以提出處理意見，做出提醒。 
　　在*后階段增加"可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議"的規(guī)定，說明了立法的艱難。黃勇認為，盡管只是"建議"，但比一般的受害者和老百姓提出的建議，力度是不同的。 
　　全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室主任黃建初在新聞發(fā)布會上表示，行政壟斷的原因很復(fù)雜，要完全解決有待進一步深化改革，嚴格依法行政，完善政府管理體制。 
　　而對于反壟斷委員會的問題，在審議中，有些常委提出，反壟斷委員會是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還是實體性機構(gòu)，性質(zhì)不夠清楚。為了加強其權(quán)威性，保障法律有效執(zhí)行，應(yīng)賦予反壟斷委員會更充分的權(quán)力。 
　　對此，全國人大法律委員會經(jīng)同財政經(jīng)濟委員會和國務(wù)院法制辦等部門研究認為，按照草案的規(guī)定，反壟斷執(zhí)法工作是由國務(wù)院規(guī)定的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責的，國務(wù)院反壟斷委員會只是"組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)"具反壟斷工作職能的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并不行使行政權(quán)力、做行政決定，草案的規(guī)定是適當?shù)�，以不修改為宜�?nbsp;
　　這一表態(tài)也明確了關(guān)于執(zhí)法機制上，反壟斷委員會和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的關(guān)系。但是，對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的具體所指，還不明朗。目前具有相關(guān)職權(quán)的包括國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商總局。 
　　對此，黃建初表示，對具體承擔反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，法律采取了授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定的辦法，一方面是為了保持執(zhí)法工作的延續(xù)性，同時，也使其有一定的前瞻性。 
　　這樣，在明年8月法律實施之前，這些機構(gòu)的明確和反壟斷委員會的組建，將是非常關(guān)鍵的工作。此外，相關(guān)的實施細則和操作規(guī)范，特別是反壟斷指南等的制定工作，也將極為繁重。 
　　法律實施面臨的挑戰(zhàn)還不只于此。 
　　按照二審稿第五十六條的規(guī)定，反壟斷監(jiān)管機構(gòu)對壟斷國企的管轄權(quán)有被排除之虞，而行業(yè)監(jiān)管法也將優(yōu)先于反壟斷法。盡管草案的三審稿把這個規(guī)定刪除了，但對壟斷國企的競爭監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷機構(gòu)，以及反壟斷法和行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系問題還是沒有解決，這些不確定性將會影響法律的實施效果，還有待在今后實踐中加以解決和完善。 
　　對企業(yè)并購產(chǎn)生重大影響 
　　反壟斷法實施，對企業(yè)并購將產(chǎn)生重大影響。 
　　首先是國企的重組、合并，今后也要按照反壟斷法規(guī)定進行申報。黃勇分析，對國企并購的審查將會考慮到管制行業(yè)的特殊性，會有特殊的政策。不過，審查過程中形成的專業(yè)性報告和審查意見，將會促進這些并購符合市場規(guī)律，對一些行政權(quán)力主導(dǎo)的"拉郎配"形成制約。 
　　而*受關(guān)注的是對外資并購的影響。反壟斷法規(guī)定，除了反壟斷審查外，對外資并購涉及國家安全的，也要進行審查，不過相關(guān)的法律依據(jù)和審查機制還有待明確。 
　　在反壟斷審查方面，反壟斷的規(guī)定跟以前的審查相比，*大的不同在于實行效果原則的域外管轄。也就是說，不僅僅是外資并購中國企業(yè)要申報審查，境外的企業(yè)之間并購的時候，只要對中國市場的競爭有實質(zhì)性影響，達到中國反壟斷審查的門檻，就需要向中國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行申報。很多跨國公司在中國有分支機構(gòu)，所占市場份額也很大，他們的并購很多都可能達到申報要求。 
　　黃勇分析說，一般主要是形式審查，只有少數(shù)案例會進入實質(zhì)性的審查階段，而且絕大多數(shù)案件都會獲得批準。不過，這將有利于中國反壟斷持續(xù)有效的監(jiān)控，對可能出現(xiàn)的具有危害性的壟斷行為形成強有力的制約。 
　　實際上，在立法過程中，相關(guān)影響就已經(jīng)發(fā)生。歐盟、美國等的政府和企業(yè)界非常關(guān)注中國反壟斷法的進展。而國內(nèi)外的律師、會計師、經(jīng)濟評估和市場調(diào)查等中介服務(wù)機構(gòu)也正在摩拳擦掌，準備分享中國反壟斷法實施帶來的專業(yè)服務(wù)市場。 
　　不過，企業(yè)*關(guān)心的是反壟斷執(zhí)法規(guī)則的確定性、程序的透明性以及權(quán)利救濟等。就在法律獲得表決通過的當天，中國歐盟商會對外發(fā)表意見表示，期待《反壟斷法》有助于"更開放的經(jīng)濟體制和平等競爭的商業(yè)環(huán)境"，他們希望中國政府加緊頒布與經(jīng)濟模式相適應(yīng)的實施細則，以及對競爭審查及知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、實施和懲罰更為明確的解釋，從而構(gòu)建"一個透明且一致的法律框架"。 
　　對外資并購的"國家安全審查"也引起關(guān)注。該商會表示，在"社會公共利益"的定義尚不明確的情況下，該規(guī)定如何應(yīng)用也未得到闡明，他們希望避免因缺乏透明度或出于國家安全考慮而造成對外資在華經(jīng)營的不期影響。